Hacia un nuevo Acuerdo Internacional de Comercio de Servicios (TiSA)

Esta semana se realiza en Ginebra una nueva ronda de negociación para un nuevo Acuerdo de Servicios, TiSA, por su sigla en inglés, un ambicioso proyecto internacional en el que están embarcados Colombia y otros 49 países. http://bit.ly/1jUQsSL

Por: Alan Yanovich*: Consultor Senior de la firma internacional Akin Gump Strauss Hauer and Feld Mateo Ferrero*: Oficial de Asuntos Jurídicos de la OMC Estas negociaciones se realizan fuera del marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y en parte surgen a raíz de cierta frustración de los países participantes con el pausado ritmo al que se venían desarrollando las negociaciones de servicios en ese foro. En contraste, las negociaciones del TiSA avanzan rápidamente ya habiéndose concluido en gran medida las discusiones sobre su marco legal. Esta semana los negociadores se enfocarán en las ofertas de liberalización presentadas por cada uno de los países participantes. Quedarán para rondas futuras la revisión de las propuestas sectoriales que han sido presentadas hasta la fecha y la definición de la relación entre el TiSA y la OMC, un tema trascendental que determinará si la liberalización que sea acordada en el marco del TiSA se limitará a los países participantes o se extenderá a todos los Miembros de la OMC. Este artículo comienza con una discusión de la creciente importancia del comercio internacional de servicios. Seguidamente se presentan los antecedentes de las negociaciones del TiSA y se analizan los avances alcanzados hasta la fecha. La Importancia de los Servicios para el Crecimiento Económico Los servicios generan una porción cada vez más importante de la producción y empleo de un país, alcanzando aproximadamente el 70% de la producción y empleo en las economías desarrolladas (1). El comercio internacional de servicios no solo viene aumentando rápidamente, sino que los servicios se han convertido en un eslabón importante en las cadenas de valor globales. Servicios como el transporte y las telecomunicaciones facilitan, respectivamente, el tránsito de los bienes intermedios a lo largo de la cadena de valor global y la coordinación entre los diferentes puntos de producción. Asimismo, para poder suplir la cadena de producción de manera eficiente, las empresas manufactureras que son proveedores de bienes intermedios necesitan que los servicios suministrados por los proveedores locales tengan precios competitivos y buena calidad (2). La creciente importancia del rol de los servicios en el comercio internacional fue recientemente resaltada por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y la OMC. Dichas organizaciones llevaron a cabo nuevas estimaciones sobre el valor de los flujos comerciales internacionales y concluyeron que la participación de los servicios en el conjunto de exportaciones globales es el doble de lo que se estimaba anteriormente. La principal implicación de esto, teniendo en cuenta la proliferación y creciente importancia de las cadenas de valor global, es que la participación de los países en dichas cadenas depende cada vez más de garantizar la competitividad en la industria de servicios (3). Varios estudios económicos han buscado medir el impacto de la liberalización del comercio de servicios en el crecimiento económico. Una primera conclusión que arrojan ciertos estudios es que hay ciertas industrias de servicios que tienen una mayor capacidad de generar crecimiento en la economía de un país. Tal es el caso de los sectores de telecomunicaciones, software, servicios financieros y transporte (4). Mattoo, Rathindran y Subramanian encontraron que los países con los sectores de servicios financieros y telecomunicaciones abiertos a operadores extranjeros tienden a crecer aproximadamente un 1% más rápido que otros países (5). La liberalización del comercio de servicios es generalmente más compleja que la liberalización de bienes, debido a la importancia de la regulación estatal en algunos sectores de servicios. Aunque incentivar la competencia es una buena regla general para mejorar la eficiencia de una economía, usualmente es necesario contar con políticas de regulación complementarias para asegurar que los beneficios de la competencia sean adecuadamente distribuidos (6). Por lo tanto, los países que buscan abrir su industria de servicios a proveedores extranjeros no sólo deben ser cuidadosos en planificar su política comercial sino que también deben garantizar que una adecuada política regulatoria acompañe la liberalización comercial. Esfuerzos Multilaterales para Liberalizar el Comercio de Servicios El Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) de la Organización Mundial del Comercio (OMC) introdujo un marco jurídico para la eliminación de las barreras de acceso al mercado y de las medidas discriminatorias que afectan la habilidad de un proveedor de servicios de expandirse a otros países. El AGCS define cuatro modos para suministrar un servicio dependiendo de si el consumidor o el proveedor deben cruzar alguna frontera nacional y de la naturaleza del proveedor de servicios. Estos modos de suministro son: (i) el suministro transfronterizo de servicios, que se refiere al servicio que se consume de manera remota y ni el consumidor ni el proveedor del servicio cruzan la frontera (por ejemplo, una llamada telefónica de un país a otro); (ii) el consumo en el extranjero, en el cual el consumidor viaja de un país a otro para consumir el servicio (varios servicios turísticos caen dentro de este modo de suministro); (iii) la presencia comercial, mediante la cual un proveedor de servicios de un país establece una oficina o subsidiaria en otro país (este modo se equipara a la forma tradicional de inversión extranjera directa); y (iv) el movimiento temporal de personas naturales de un país a otro para suministrar un servicio. Bajo el AGCS, los Miembros de la OMC hacen compromisos de liberalización con respecto a cada modo de suministro y a los distintos sectores de servicios. Aunque es necesario reconocer la importancia del AGCS como un primer intento para la liberalización del comercio en servicios a una escala global, las obligaciones que los países miembros de la OMC asumieron en sus listas de compromisos específicas no fueron muy ambiciosas. Por ejemplo, las naciones suscribieron pocas tareas para facilitar el movimiento temporal de personas naturales para la prestación de servicios (modo 4 bajo el AGCS). El bajo nivel de ambición en los compromisos bajo el AGCS, así como el poco progreso de las actuales negociaciones en servicios en la OMC, motivó a un grupo de países a lanzar una ronda de negociaciones afuera de la OMC con el objetivo de concluir un Acuerdo sobre Comercio de Servicios (“TiSA” por su sigla en inglés). La intención de dichos países es acordar un ambicioso programa de apertura de los mercados de servicios. Algunos de los países participantes buscan crear reglas para el comercio de servicios que reflejen las necesidades de la industria en el siglo XXI, así como fijar un estándar mínimo para el marco jurídico de futuros acuerdos bilaterales, plurilaterales y multilaterales en materia de servicios. Lanzamiento de las negociaciones TiSA Las negociaciones del TiSA fueron lanzadas a comienzos del 2013 por Australia y EE UU. Actualmente, cincuenta países, que en conjunto constituyen el setenta por ciento del comercio mundial de servicios, participan en las negociaciones. Estos países son Australia, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, EE UU, Hong Kong, Islandia, Israel, Japón, Liechtenstein, México, Nueva Zelandia, Noruega, Paquistán, Panamá, Paraguay, Perú, la República de Corea, Suiza, Taiwán, Turquía, y los 28 Estados miembros de la Unión Europea (UE). Las negociaciones del TiSA han avanzado considerablemente. Los países que participan en las negociaciones ya se han puesto de acuerdo sobre los aspectos centrales del texto legal. Dicho texto sigue la arquitectura del AGCS de la OMC, aunque presenta cuatro diferencias importantes. La primera diferencia tiene que ver con la obligación de Trato Nacional. La obligación de Trato Nacional establece la imposibilidad de que un Miembro discrimine contra los servicios extranjeros o proveedores de servicios extranjeros al otorgarles un trato menos favorable que el que otorga a sus propios servicios similares o proveedores de servicios similares. Bajo el AGCS, los integrantes tienen la obligación de proveer Trato Nacional sólo con respecto a los modos de suministro y los sectores de servicios en que han asumido afirmativamente dicho compromiso. Esto se conoce comúnmente como el enfoque de "lista positiva". El TiSA, por el contrario, adopta un enfoque de "lista negativa" con respecto a la obligación de Trato Nacional. Esto significa que un país que haga parte del TiSA tendrá posiblemente la obligación de asegurar Trato Nacional en todos los modos de suministro y con respecto a todos los sectores y subsectores de servicios, a menos que dicho país haya expresamente indicado que no se comprometerá a garantizar dicho trato con respecto a un modo de suministro y un subsector de servicios específicos. Por lo tanto, el enfoque de "lista negativa" adoptado bajo el TiSA tiene el potencial de generar un grado de liberalización sustancialmente más alto que el AGCS, pues pone la carga de excluir los modos de suministro y los subsectores de servicios de la obligación de Trato Nacional en los países que participan en la negociación. La segunda diferencia es que los países participantes han acordado que los compromisos de liberalización bajo el TiSA deberán reflejar las condiciones regulatorias actuales de sus respectivos países. Es importante resaltar que los compromisos de acceso al mercado consignados en las listas de compromisos de la mayoría de los miembros de la OMC no reflejan el acceso que dichos países otorgan actualmente a proveedores de servicios extranjeros. Muchos Miembros de la Organización conceden un acceso al mercado considerablemente superior a través de acuerdos bilaterales o regionales, o simplemente como resultado de reformas unilaterales. Esto significa que los compromisos que eventualmente se acuerden deberán ir más allá del nivel de acceso que se otorga actualmente en los países participantes. El objetivo de este método es evitar que los resultados de las negociaciones sean "ganancias en papel". De igual manera, los participantes habrían acordado incluir una "cláusula standstill", según la cual los países participantes no podrán reversar el curso en materia de liberalización de servicios una vez eliminen medidas discriminatorias en un futuro. La tercera diferencia está relacionada con el ámbito de aplicación geográfica de las ganancias de liberalización derivadas de las negociaciones. Uno de las principales obligaciones del AGCS es el principio de la Nación Más Favorecida (NMF), que establece que cada miembro de la OMC debe extender sus compromisos de liberalización en servicios de manera automática e incondicional a los demás países integrantes de la organización. La gran interrogante con respecto al ámbito de aplicación del TiSA es si los países participantes buscarán "multilateralizar" el acuerdo en la OMC o si buscarán mantenerlo como un acuerdo que beneficie únicamente a las partes participantes (bien sea como un acuerdo plurilateral dentro de la OMC o como un acuerdo por fuera de la OMC). A pesar de que aparentemente los países participantes no han tomado una decisión al respecto, parece poco probable que terminen extendiendo las ganancias derivadas del TiSA a los países que no participan en las negociaciones. En otras palabras, es probable que las ganancias de la liberalización sólo se extiendan entre los países que toman parte en la negociación. La posibilidad de que las ganancias derivadas del TiSA sean extendidas a los demás países de la OMC probablemente depende de si China y otros jugadores importantes (por ejemplo, Brasil e India) eventualmente entran a hacer parte de las negociaciones. China ha enviado señales de que estaría interesado en unirse a las negociaciones. Sin embargo, algunos de los países que actualmente están negociando no están convencidos de dejar a China entrar a las negociaciones, puesto que creen que dicha entrada podría bajar el nivel de ambición de las mismas. En último lugar, otra diferencia entre el TiSA y el AGCS reside en que el TiSA busca actualizar las reglas que contiene el AGCS al tener en cuenta cambios tecnológicos que han ocurrido en los últimos veinte años y que afectan profundamente la manera como se comercian servicios hoy en día. Se busca entonces que el TiSA incluya nuevas disciplinas en una serie de áreas claves, tales como la reglamentación nacional (es decir, las reglas que se aplican de manera no discriminatoria a todos los proveedores, nacionales o extranjeros, pero que pueden tener un impacto negativo sobre el comercio), la transferencia transfronteriza de datos, el comercio electrónico, las empresas prestadoras de servicios estatales y la contratación pública. Dado que aparentemente existe un consenso respecto de los elementos principales del texto del TiSA (con excepción del principio de NMF y algunos aspectos institucionales), el foco de las negociaciones a lo largo del 2014 probablemente se centrará en los compromisos específicos de acceso al mercado, así como en propuestas sectoriales que han sido presentadas por algunos de los países involucrados. Dichas propuestas incluyen, por ejemplo, los servicios relacionados con las tecnologías de la información, servicios financieros, servicios postales y de courier, servicios marítimos, energía y servicios de transporte aéreo. Según informes de prensa, la mayoría de países participantes habrían presentado la semana anterior sus ofertas de liberalización iniciales y los faltantes estaban por hacerlo. Algunas de las ofertas indican las áreas de mayor sensibilidad que el país respectivo buscaría excluir de la liberalización. Por ejemplo, se menciona que los EE UU habrían excluido los servicios financieros y el movimiento de personas naturales (llamado modo 4 bajo el AGCS) para los servicios profesionales. Por su parte, la UE buscaría excluir a los servicios audiovisuales y Suiza, a algunos servicios públicos y postales (7). Como se trata de ofertas iniciales, la posibilidad de que estos países logren excluir a estos sectores del programa de liberalización dependerá de lo que ocurra en la negociación. Lo cierto es que el hecho que todos los países hayan presentado ofertas iniciales demuestra la seriedad con la que los países participantes se están tomando esta negociación y el afán que tienen por concluirla lo más pronto posible. Todo indica que será una intensa semana de negociación. Notas al pie de página (*) Senior Counsel en la oficina de Ginebra de la firma internacional Akin Gump Strauss Hauer and Feld. Previamente trabajó doces años en la Secretaría del Órgano de Apelación de la OMC. (*) Oficial de Asuntos Jurídicos, Secretaría del Órgano de Apelación, Organización Mundial del Comercio. Las opiniones expresadas en este artículo son personales y no deben ser atribuidas a la Organización Mundial del Comercio, el Órgano de Apelación o su Secretaría. (1) Juan A. Marchetti y Martin Roy, The TISA Initiative: An Overview of Market Access Issues, Working Paper ERSD-2013-11, p. 4. (2) Juan A. Marchetti y Martin Roy, The TISA Initiative: An Overview of Market Access Issues, Working Paper ERSD-2013, p. 5. (3) Juan A. Marchetti y Martin Roy, The TISA Initiative: An Overview of Market Access Issues, Working Paper ERSD-2013, p. 5. (4) Bernard Hoekman y Aaditya Mattoo, "Services and Trade Growth" in Juan A. Marchetti y Martin Roy (eds), Opening Markets for Trade in Services, Cambridge University Press, pp. 35-36. (5) Mattoo, Rathindran y Subramanian, "Measuring Services Trade Liberalization and its Impact on Economic Growth: An Illustration" Journal of Economic Integration, 2006, 21, pp. 64–98. (6) Bernard Hoekman y Aaditya Mattoo, "Services and Trade Growth" in Juan A. Marchetti y Martin Roy (eds), Opening Markets for Trade in Services, Cambridge University Press, pp. 53-54. (7) D. Pruzin, “Participants Kick Off Round of TISA Talks With Look at Initial Market Access Offers”, BNA International Trade Daily, 18 de febrero de 2014.